El futuro de la violencia antiestatal en América Latina.

Román D. Ortiz
Observatorio de Seguridad y Defensa en América Latina (OSAL)
Instituto Universitario Ortega y Gasset


La primera cuestión que conviene aclarar al comienzo de esta ponencia es porqué es coherente unir en un mismo taller de trabajo narcotráfico e insurgencia. O lo que es lo mismo, porqué hacer un único objeto de discusión de las formas más elaboradas de criminalidad común organizada y del fenómeno de la violencia política. Esta colusión ha sido tradicionalmente rechazada por la cultura política y el ordenamiento jurídico de los países occidentales que siempre han partido de la idea de que los delitos realizados bajo una bandera política merecían un tratamiento distinto que aquellos cometidos únicamente por afán de lucro. Tradicionalmente, por ejemplo, ha parecido asumible realizar concesiones políticas a los grupos armados de ideología política radical, mientras que semejante posibilidad se ha visto como intolerable -al menos, de forma abierta -cuando la amenaza enfrentada se movía dentro de los márgenes de la delincuencia común. Igualmente, casi en todos los casos -aquí vale la pena señalar la excepción de Colombia bajo el narcoterrorismo de finales de los 80- ha parecido más justificable votar una legislación de excepción frente a la inestabilidad generada por guerrilleros o terroristas, que ante la conmoción originada por las actividades de criminales comunes. Entonces, con esta tradicional visión diferenciada de ambos problemas, ¿por qué asumir como natural que narcotráfico e insurgencias deben ser analizados de forma conjunta?

Desde luego, la primera razón es que ambos fenómenos son las grandes amenazas a la estabilidad interior a las que se enfrentan las democracias latinoamericanas. A diferencia de Europa Occidental y América del Norte, los gobiernos latinoamericanos deben dedicar una notable parte de sus energías políticas, sus instrumentos jurídicos y sus recursos financieros a hacer frente a fenómenos de violencia política y delincuencia organizada de suficiente dimensión como para desarticular sus sistemas políticos y quebrar sus estructuras económicas. Desde algunos sectores, se argumenta que droga y violencia son una amenaza decisiva para la democracia únicamente en Colombia. Sin duda, es en este país donde la espiral de terrorismo y narcotráfico amenaza con engullir las instituciones y fragmentar el territorio nacional de forma más inmediata. Pero sin llegar a este punto crítico, caben pocas dudas de la gravedad del reto de la delincuencia organizada en las repúblicas centroamericanas, el calado de la corrupción y la violencia asociadas al narcotráfico en México o la importancia del riesgo de una reactivación de los rescoldos de violencia política asociados al cultivo de coca en Perú o Bolivia.

Los rasgos de los actores violentos no-estatales en América Latina.

En tanto que amenazas interiores, el análisis del narcotráfico y la violencia política están unidos por una serie de preguntas comunes que vinculan uno y otro tema. ¿Deben implicarse las fuerzas armadas en el combate de unos riesgos de seguridad que se desarrollan en el interior de los Estados? ¿Qué efectos nocivos tienen estas misiones para el estamento castrense y como prevenirlos? ¿Cómo hacer compatible el uso de la fuerza para confrontar estas amenazas con el mantenimiento del estado de derecho y el respeto a los derechos humanos? ¿De que manera articular la supervisión democrática de las operaciones militares en el interior del territorio nacional? ¿Cómo integrar el empleo de las fuerzas de seguridad con otras medidas de carácter político, social y económico imprescindibles para confrontar narcotráfico e insurgencia? Éstas y otras muchas cuestiones afectan por igual al análisis del narcotráfico y la violencia política con lo que asocian uno y otro tema.

Pero además de esta vinculación teórica entre narcotráfico y violencia política, existe una conexión estratégica que es imprescindible tomar en cuenta. Como todos ustedes tienen en mente, existe una simbiosis entre narcotráfico y violencia política que obliga a estudiar a ambos fenómenos de una forma interconectada. El tráfico de narcóticos es una de las fuentes principales de financiación de los movimientos armados en América Latina. Desde luego, el caso de las FARC en Colombia es el ejemplo más acabado de este fenómeno. Pero las relaciones entre drogas y violencia política no pueden ser vistas como un rasgo de la "excepción colombiana". Basta mirar a la persistencia de restos de Sendero Luminoso en Perú o a las actividades del embrionario Ejército Popular Revolucionario (EPR) en el estado mexicano de Guerrero para descubrir el papel clave del narcotráfico como nutriente de insurgentes. Además, esta conexión narcóticos-violencia política va más allá de lo puramente financiero. Es difícil comprender la persistencia de la guerrilla en los países andinos o sus brotes en México sin tomar en cuenta la facilidad de los insurgentes para encontrar una base social receptiva a sus actividades antiestatales entre la población económicamente dependientes de la droga. En consecuencia, droga y violencia política están conectados como ejes fundamentales de una estructura desestabilizadora.

En cualquier caso, esta ponencia querría ir un poco más allá de analizar las relaciones teóricas o las vinculaciones estratégicas entre narcotráfico e insurgencia para sostener ante ustedes que la división tradicional entre grupos dedicados al crimen organizado y actores practicantes de la violencia política se está haciendo cada vez más artificial y perdiendo rápidamente su relevancia práctica. Cada vez se hace más frecuente que las bandas criminales -dada la amplitud de sus intereses -desarrollen una agenda política. Igualmente, también resulta visible que organizaciones políticas extremistas, de uno u otro signo, adquieran paulatinamente comportamientos semejantes a los de delincuentes comunes. La vieja distinción entre delitos políticos y comunes parece estar perdiendo rápidamente su sentido. Cada vez de forma más visible, mafias y grupos extremistas presentan rasgos semejantes que se configuran como las principales características de los actores estratégicos no estatales de naturaleza violenta en América Latina. En términos generales, estas características comunes podrían ser:

a) La asunción de funciones paraestatales carentes de carga ideológica.

Hasta el momento, el principal rasgo diferencial entre organizaciones insurgentes y grupos criminales descansaba en el fuerte compromiso ideológico que marcaba la acción de las primeras frente a un accionar mucho más pragmático de las segundas. Así, era esperable que organizaciones tan ideologizadas como Sendero Luminoso empujasen a sus activistas a imponer sobre las comunidades campesinas bajo su control un programa de corte maoísta por mucho que semejante pretensión resultase absurda en plenos Andes Centrales y terminase por enajenarles sus apoyos sociales. Por el contrario, el comportamiento de los criminales organizados resultaba infinitamente más pragmático oscilando desde el reparto de dádivas a aquellas poblaciones de las que esperaban recibir apoyo y cobertura- ahí está la política de donaciones sociales de Pablo Escobar en Medellín- hasta el despliegue de campañas terroristas masivas -baste recordar las acciones de "Los Extraditables" encabezados por el propio Escobar -destinadas a presionar a los gobiernos a través del hundimiento del orden social.

Hoy los grupos armados activos ya no se guían por una ideología estricta. Por el contrario, navegan por un pragmatismo notable que permite a guerrillas de proclamas izquierdistas como las FARC controlar un poderoso sector económico o desarrollar campañas de secuestros que se extienden por motivos de lucro a sectores mucho más amplios que sus teóricos "enemigos de clase". En cualquier caso, tanto los terroristas como los narcotraficantes necesitan un contexto social favorable para poder operar y lo buscan asumiendo funciones paraestatales como hacia segmentos de población marginados de la acción de gobiernos débiles y faltos de recursos. Así, cada vez se hace más frecuente que los grupos ilegales -de naturaleza política o no -proporcionen a sus seguidores orden público, justicia o una variedad de servicios a la comunidad como un modo de consolidar bases sociales que les resultan favorables. Esta tendencia es bien visible en la estrategia de los insurgentes del EZLN mexicano, centrada en la formación de municipios autónomos bajo su control absoluto. Igualmente, se puede ver en el modo en que los últimos vestigios de Sendero Luminoso protegen a los campesinos que les son afines de los abusos de los narcotraficantes en la región cocalera del Alto Huallaga. Pero también se puede identificar la asunción de funciones paraestatales entre los grupos de vigilancia privada en Colombia que "protegen" y "gobiernan" a la población de sus dominios. Y rasgos de una estrategia semejante están implícitos, aunque de forma más rudimentaria, en las formas de justicia paralela impuesta por las mafias en las favelas de las grandes ciudades brasileñas.

De este modo, se asiste a una evolución convergente de mafias y extremistas políticos que se convierten en sus zonas de influencia en poderes paraestatales con un comportamiento muy semejante. En última instancia, el resultado de esta tendencia es la aparición de actores mixtos que resultan difícilmente encuadrables en la categoría de actores armados de naturaleza política; pero que tampoco pueden ser vistos como puros criminales comunes. Su perfil político hace difícil calificar a las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) como una organización puramente mafiosa dedicada a la protección. Pero igualmente, sus lazos con el narcotráfico, la práctica sistemática de la extorsión y su creciente implicación en secuestros hace difícil encuadrarla en la categoría clásica de organizaciones vigilantes de extrema derecha. En realidad, se encuentra justo a caballo entre los dos mundos.

b) Alta eficiencia tecnológica.

Otro terreno en el que parecen comportarse de forma paralela crimen organizado y violencia política es en la creciente incorporación de tecnología a sus actividades. De hecho, la actual revolución tecnológica está beneficiando relativamente más a estos actores estratégicos no-estatales que a las burocracias estatales. Para entender esta tendencia, es necesario tomar en cuenta que las nuevas tecnologías funcionan, básicamente, como un "multiplicador de capacidades". Es decir, la innovación técnica permite abordar de forma económica la ejecución de tareas que anteriormente exigían una enorme inversión de tiempo y recursos o, simplemente, eran irrealizables. Esto beneficia particularmente a actores irregulares en la medida en que la tecnología pone a su alcance un repertorio de acciones que antes sólo estaban a disposición de burocracias extremadamente complejas y con grandes recursos, es decir, del Estado. Un buen ejemplo de este cambio está en la creciente competencia por el control del espacio aéreo entre Estado e insurgentes. Hasta muy recientemente, los gobiernos mantenían una hegemonía indiscutida en este terreno en la medida en que eran los únicos que disponían de medios para la intercepción de aeronaves (cazabombarderos, artillería antiaérea, etc.). Ahora, cada vez es más frecuente que guerrilleros o narcotraficantes puedan disponer de misiles antiaéreos portátiles con los que pueden derribar con cierta facilidad aviones civiles o militares. La reducción de la preponderancia del Estado como efecto colateral de la revolución tecnológica también es muy visible en el manejo de las finanzas y la supervisión del sector bancario. Durante mucho tiempo, el movimiento de capitales a gran escala exigía instituciones bancarias extensas con densas redes de oficinas y burocracias complejas. Todo ello reducía el número de actores financieros internacionales y facilitaba su control por los gobiernos. Ahora, la tecnología permite establecer bancos virtuales que sólo existen en Internet; pero operan de forma legal a escala internacional beneficiándose de los mecanismos de transacciones electrónicas. Una posibilidad que multiplica las posibilidades de blanqueo de capitales de organizaciones de pequeño tamaño dedicadas a la delincuencia común o la violencia política.

Pero además, cada vez resulta más evidente que los actores estratégicos no-estatales como mafias y grupos terroristas insertan tecnología en sus actividades con una elevada eficiencia, a veces superior a la de las organizaciones gubernamentales. Un buen modo de entender esta característica está en pensar en los procedimientos de adquisición de armamento dentro de un Ministerio de Defensa y en un grupo insurgente. En el primero, las decisiones se dilatan a lo largo de años mientras transitan a través de comités parlamentarios, consejos de asesoramiento, grupos de expertos, centros de control presupuestarios, etc. Un grupo armado irregular solamente necesita determinar la necesidad de un equipo, la existencia de fondos para adquirirlo y su existencia en el mercado clandestino de armamentos. Luego, la decisión es tomada y ejecutada con la máxima presteza posible. Sencillamente, las organizaciones irregulares tienden a ser más ágiles que las burocracias estatales.

Esta misma flexibilidad permite a los actores estratégicos no-estatales combinar nuevas tecnologías y recursos operativos arcaicos en conjuntos de alta eficacia táctica. La guerrilla colombiana, por ejemplo, ha conseguido equipos de visión nocturna al mismo tiempo que ha recurrido al lanzamiento de bombonas de gas llenas de alto explosivo como artillería. El EZLN ha combinado la práctica de un terrorismo rudimentario para mantener el control sobre sus bases sociales con la utilización de Internet como medio de comunicación y propaganda. Esta inserción de nuevas tecnologías en estructuras y procedimientos de gran simplicidad resulta más difícil de dislocar que las complejas estructuras de mando, comunicaciones y logísticas sobre las que descansan las organizaciones estatales de seguridad. Basta con recordar la vulnerabilidad de las redes de comunicación estatales a acciones realizadas desde Internet o las dificultades de mantenimiento de los sistemas de armas principales utilizados por los gobiernos en la lucha contrainsurgente y antidroga (aviones, helicópteros,...). Como consecuencia de todo lo dicho, la revolución tecnológica impacta por igual sobre mafias y grupos terroristas ampliando notablemente su repertorio táctico y acrecentado su capacidad para desafiar al Estado.

c) Autonomía financiera y tecnológica.

Otro factor que ha acercado el comportamiento de organizaciones dedicadas a la criminalidad común y a la violencia política ha sido la tendencia de ambas a buscar niveles de independencia creciente tanto a la hora de captar recursos financieros o técnicos. Tradicionalmente, la autonomía financiera ha sido una rasgo característico de las bandas de delincuencia común. En la medida en que el principal objetivo de los grupos mafiosos ha sido la búsqueda de beneficios económicos, este tipo de organizaciones siempre ha contado con una amplia autonomía financiera. Sin embargo, éste no ha sido el caso de los grupos dedicados a la práctica de la violencia política. Durante toda la Guerra Fría, las organizaciones revolucionarias latinoamericanas siempre dependieron fuertemente de la asistencia exterior, principalmente proveniente de Cuba y sus aliados del Bloque del Este. La desintegración de la URSS y la quiebra económica del régimen castrista colocaron a los principales grupos armados latinoamericanos ante el reto de la autofinanciación. Aquellos que no desaparecieron fueron porque evolucionaron hacia un comportamiento estratégico semejante al de las organizaciones criminales comunes. La financiación se convirtió en el primer objetivo de las acciones armadas. En consecuencia, surgió la necesidad de asociarse al narcotráfico, intensificar la extorsión contra la economía legal y generalizar la práctica del secuestro. En casos como las FARC en Colombia, Sendero Luminoso en Perú y el EPR en México, se alcanzó una completa capacidad de autofinanciación. Sin embargo, este proceso sólo fue posible al coste de un creciente mimetismo con el comportamiento de las organizaciones mafiosas.

Por lo que se refiere a la tecnología, tradicionalmente, las organizaciones de delincuencia común y los grupos armados de motivación política fueron dependientes de la asistencia exterior para adquirir nuevos equipos para sus operaciones y la capacitación imprescindible para usarlos. Así, por ejemplo, el Cartel de Medellín tuvo que buscar el apoyo cubano para tratar de hacerse con una flotilla de helicópteros y la guerrilla del FMLN salvadoreño siempre dependió del respaldo de los países del Este para obtener armas y entrenamiento para sus militantes. Sin embargo, esta situación ha cambiado sustancialmente desde el final de la Guerra Fría. Varios factores han confluido para hacer más fácilmente accesibles para estos grupos una amplia gama de medios militares y otros recursos de alta tecnología. Para empezar, el final de la Guerra Fría ha derivado en un incremento en la cantidad y la calidad de los equipos militares disponibles en el mercado negro. Los enormes excedentes de armamento provocados por el fin de la confrontación Este-Oeste y la urgente necesidad de muchas firmas de defensa de incrementar su agresividad comercial para sobrevivir financieramente dieron como resultado un incremento de los segmentos negro y gris del mercado militar. Así, sistemas de misiles antiaéreos portátiles que antes prácticamente sólo estaban alcance de los gobiernos y los grupos que les eran afines, hoy pueden ser adquiridos con relativa facilidad en el mercado ilegal de armamentos. Por otra parte, la revolución tecnológica ha hecho disponibles para el consumo civil medios técnicos relevantes en términos de seguridad. Por solo citar un caso, buena parte de los equipos de comunicaciones empleados por las FARC son sistemas de uso comercial; pero con unas prestaciones de calidad militar. Al mismo tiempo, el número de "mano de obra desocupada" -personal con formación militar o de inteligencia sin trabajo- también ha crecido exponencialmente. El resultado ha sido la aparición de un mercado clandestino de asesoramiento y formación militar del que se nutren las organizaciones dedicadas a la delincuencia común o la violencia política. Como resultado, organizaciones criminales y grupos armados se han convertido en actores independientes tanto en términos financieros como militares.

d) Creciente internacionalización

Grupos criminales y organizaciones políticas armadas también han avanzado hacia un incremento de su grado de internacionalización. Una serie factores han empujado en esta dirección. Para empezar, la revolución tecnológica y el proceso de globalización asociada con ella han ampliado el universo de contactos al alcance de grupos armados y organizaciones criminales. Mejores comunicaciones, flujos financieros y comerciales transnacionales, multiplicación de los contactos interculturales,... Todas estas tendencias han creado un especio mundializado que favorece los contactos entre organizaciones criminales y grupos practicantes de la violencia política.

En este contexto, dos factores han confluido para impulsar la densificación de las relaciones entre grupos ilegales. Para empezar, se ha dado un creciente solapamiento de las redes internacionales de delincuencia común y violencia política. Esta tendencia ha multiplicado el número de contactos y canales de comunicación a disposición de cada grupo clandestino. Aunque siempre mantuvieron contactos, tradicionalmente, las esferas de relaciones de delincuentes y terroristas se mantuvieron diferenciadas. Sin embargo, a partir de los años 80, los solapamientos se han hecho cada vez mayores. Las relaciones del Cartel de Medellín con el régimen castrista y la guerrilla del M-19 colombiano o los vínculos de Sendero Luminoso con el narcotráfico se configuraron como dos precedentes de esta tendencia. Posteriormente, el alto grado de superposición de ambos tipos de organizaciones ha quedado demostrado por casos como la integración de las FARC y los capos del narcotráfico brasileños dentro de una relación simbiótica basada en intercambios de armas por drogas y la protección de intereses mutuos.

Pero además, los canales de comunicación de los grupos de delincuentes comunes y las organizaciones insurgentes se han multiplicado como consecuencia de la "privatización" de las redes de inteligencia y los mecanismos de cooperación militar construidos durante la Guerra Fría. Un buen ejemplo este proceso se puede ver en como la mafia rusa y los narcotraficantes peruanos construyeron sus relaciones de "negocios" sobre la base de las viejas relaciones de inteligencia establecidas entre la extinta URSS y el régimen militar del general Velasco Alvarado, que gobernó Lima entre 1968 y 1974. Del mismo modo, las redes de colaboración entre guerrilleros centroamericanos e insurgentes colombianos se han mantenido vivas de forma autónoma mucho después de que perdiesen su sentido para la estrategia global de Moscú frente a Washington.

Esta extensión de las redes internacionales de los grupos ilegales ha venido acompañada de un cambio en su naturaleza. Durante la Guerra Fría, las relaciones de más relevancia estratégica unían a organizaciones armadas o criminales con Estados que les prestaban su apoyo y obtenían beneficios de sus actividades. De hecho, sólo los vínculos con Cuba pueden explicar el crecimiento de la capacidad operativa de las guerrillas latinoamericanas a lo largo de los años de la confrontación Este-Oeste. Sin embargo, las redes actuales se asientan sobre todo en conexiones entre organizaciones ilegales de distinto tipo y descansan menos en la existencia de Estados afines. Al margen del caso colombiano, por ejemplo, la financiación y la proyección internacional del EZLN ha tenido como eje sus vínculos con un gran número de ONG's occidentales. El vigor de estas redes transnacionales donde los Estados ocupan un lugar muy secundario es el producto de dos factores. Por un lado, la consolidación de organizaciones armadas y criminales autónomas en términos financieros y militares que establecen sus propios acuerdos de cooperación e intercambio al margen del apoyo o el beneplácito de unos u otros gobiernos. Por otra parte, el desarrollo del ya mencionado proceso de privatización de antiguas redes de cooperación originarias de la Guerra Fría que dejan de estar al servicio de Estados para ponerse al servicio de actores criminales no estatales.

Estos cuatro rasgos configuran organizaciones ilegales que -más allá de que ellos mismos se definan como políticas o simplemente criminales -se moverán a caballo entre ambos márgenes. Son este tipo de actores ilegales quienes serán los grandes motores de la violencia y la inestabilidad dentro de las democracias latinoamericanas. Las estrategias de consolidación y crecimiento de estos grupos prometen desembocar en formas de violencia con dimensiones y repercusiones políticas diferenciadas. Así, se desarrollará una violencia de menor nivel asociada a las prácticas de las organizaciones ilegales para extraer recursos y defender sus intereses más inmediatos. Dentro de esta categoría, se incluiría un amplio espectro de actuaciones delictivas que irán desde la práctica del secuestro hasta la violencia asociada a la extorsión o la protección del negocio del narcotráfico. Estos comportamientos, con formas de delincuencia común independientemente de quienes los ejecuten, tendrán un notable impacto social y económico; pero no estarán destinados primariamente a poner en cuestión el Estado.

Los nuevos patrones estratégicos de la violencia antiestatal

Por otra parte, bajo determinadas circunstancias, emergerán estrategias violentas claramente antiestatales cuyo objetivo será presionar a los gobiernos, bien para provocar su caída, bien para forzarles a cambiar algunas de sus políticas. Con independencia de si sus ejecutores se identifican como delincuentes comunes o activistas radicales, este tipo de acciones tendrá una naturaleza ofensiva y se dirigirán hacia el quiebre generalizado de la vida social, el dislocamiento de la capacidad de gobierno de las autoridades y la puesta en cuestión de la legitimidad funcional del Estado. Existen precedentes relativamente recientes de estos comportamientos estratégicos en América Latina. La escalada de terrorista del Cartel de Medellín a finales de los años 80 es un buen ejemplo de ello. En la actualidad, el salto de la insurgencia colombiana desde un status de latencia hasta convertirse en una amenaza existencial contra el Estado es el mejor ejemplo de la deriva estratégica de una vieja organización armada hasta convertirse en un desafío central para la supervivencia del Estado. Aunque con efectos reales mucho más limitados, algunos carteles mexicanos de la droga han apuntado en esa misma dirección: la de convertirse en una amenaza frontal para las autoridades, sobre todo cuando han intentado hacerse con el control de ciertas regiones para utilizarlas como bases de operaciones para sus actividades.

La tendencia de las organizaciones armadas -de naturaleza política o delincuencial- para escalar en sus actividades y pasar a convertirse en una amenaza frontal para las democracias latinoamericanas dependerá, al menos, de tres tipos de factores.

1. Por un lado, de su tendencia a redefinir su agenda de objetivos e incluir metas de gran repercusión política, económica o social.



2. Por otra parte, de su capacidad para reelaborar sus estrategias y buscar formas de multiplicar el efecto de sus actividades violentas sobre las estructuras del Estado y la sociedad civil.



3. Finalmente, en la apertura de "ventanas de oportunidad" en los escenarios políticos y sociales de las repúblicas latinoamericanas que faciliten la eclosión de las actividades de estos grupos ilegales.

Con independencia de los factores que faciliten su emergencia, los nuevos actores armados no-estatales escogerán tres modelos de comportamiento estratégico en su desafío al Estado.

a) El modelo de la insurgencia virtual.

Esta opción estratégica está inspirada en la experiencia del EZLN mexicano. En principio, se define por una serie de rasgos básicos. Se trata de grupos con un mensaje ideológico relativamente sofisticado y atractivo; pero que cuentan con una base social limitada y una capacidad militar de poca relevancia. Estos escasos recursos están bajo el control de una organización jerarquizada y centralizada. Dentro de este esquema, las acciones violentas buscan objetivos simbólicos (como la ofensiva zapatista de enero de 1994) o de control de las bases sociales (como los asesinatos selectivos practicados por las bases zapatistas para obtener el control de ciertas localidades). Sin embargo, en ningún caso, los insurgentes disponen de medios para desafiar al Estado en términos militares. Por contra, buscan impactar sobre las decisiones gubernamentales en términos políticos haciendo uso de medios de propaganda tradicionales (concentraciones y seminarios) o de alta tecnología (Internet) para difundir un mensaje político hacia las opiniones públicas internas e internacionales. Asimismo, ponen en práctica estrategias de movilización violenta de masas con manifestaciones y disturbios desarrollados de forma sistemática. En resumen, se trata de coaccionar a las autoridades empleando una estrategia de presión política apoyada por el uso de una violencia de control de las bases sociales y el desarrollo de acciones de propaganda armada.

Varios factores hacen verosímil que este modelo se repita en escenarios de América Latina distintos de Chiapas. Para empezar, a lo largo de todo el continente, minorías sociales o étnicas se enfrentan a gobiernos con su legitimidad en cuestión por reivindicaciones que pueden servir como justificación para el uso de la violencia. Además, la flexibilidad de nuevos medios de comunicación como Internet asegura a los grupos embarcados en esta línea estratégica una difusión imparable de sus demandas y sus puntos de vista. Por otra parte, el uso de la fuerza por los Estados latinoamericanos cada vez está más constreñido por presiones internas e internacionales que exigen el respeto a los derechos humanos y la legalidad vigente. En consecuencia, recurrir a un uso irrestricto de fuerza para aplastar una insurgencia resulta cada vez una opción menos factible políticamente, lo que abre una ventana de oportunidad para grupos radicales con una escasa capacidad bélica; pero con un mensaje político atractivo. Por último, a medida que crece el peso de la opinión pública en las democracias latinoamericanas, se hace más atractiva la posibilidad de influir en las decisiones gubernamentales condicionando el pensamiento de amplios sectores sociales con una combinación de agitación política y acciones violentas de carácter simbólico.

b) El modelo de terrorismo urbano

Se trata de una estrategia inspirada en las experiencias del "narcoterrorismo" del Cartel de Medellín y la campaña de terror urbano de Sendero Luminoso entre finales de los años 80 y principios de los 90. En principio, se caracteriza por la existencia de grupos cerrados, altamente jerarquizados, con un mensaje político de escaso atractivo o poco elaborado más allá de algunas demandas básicas. Bajo estas condiciones, se recurre al uso de una combinación de terror selectivo y de masas que consigue maximizar el impacto político de un grupo de activistas muy pequeño con un soporte social reducido o inexistente. Esta ausencia de apoyos libera a los militantes de la necesidad de alcanzar algún compromiso con sus bases y les permite orientar su actuación con el único criterio de maximizar su efectividad conforme a los objetivos propuestos. La meta de esta estrategia terrorista es atacar la capacidad de gobierno de las autoridades creando una situación de caos que obligue al gobierno a ceder a sus pretensiones o provoque su caída.

Hay diversas señales que hacen verosímil la repetición de este modelo de comportamiento de cara al futuro. Para empezar, América Latina ha sufrido un rápido proceso de urbanización que ha concentrado al grueso de su población en las ciudades. Así, en la actualidad, más del 70 por 100 de la población colombiana y por encima del 75 por 100 de la peruana es urbana. Este rápido proceso de crecimiento ha transformado las grandes ciudades latinoamericanas en centros neurálgicos de alto valor político y económico; pero también ha facilitado la aparición de espacios urbanos marginales donde la presencia del Estado es escasa o simplemente nula. La urbanización de las sociedades del continente también ha hecho emerger en las ciudades a grupos políticos radicales y asociaciones criminales que pueden contemplar el uso de la violencia como una alternativa funcional para sus objetivos de largo plazo. Desde el punto de vista de estos actores, el terrorismo urbano presenta la ventaja de que no exige disponer de un volumen de recursos excesivamente importante, ni de unas bases social sólidamente asentada. Bajo estas circunstancias, el terrorismo urbano se configura como una alternativa atractiva con el fin de presionar a las autoridades en un escenario clave para la vida nacional como las grandes ciudades.

c) El modelo de la narcoinsurgencia

La alianza entre grupos armados y mafias productoras de narcóticos tiene ejemplos relevantes en el caso de Sendero Luminoso en el valle del Alto Hullaga a mediados de los años 80 y la actual experiencia de las FARC y las AUC en Colombia. En última instancia se trata de una vinculación triangular que une a grupos armados con campesinos cultivadores de droga y narcotraficantes encargados de su síntesis y elaboración. Dentro de esta estructura, cada actor asume una función diferenciada. Los cultivadores forman una masa social fiable que se vincula con el narcotráfico para la producción de droga y con la organización militar como base de apoyo popular. Los narcotraficantes se responsabilizan de canalizar la producción y venta de drogas. Finalmente, el grupo armado asume funciones paraestatales (protección militar, justicia, orden público, prestación de servicios sociales, etc.) a cambio del pago de un canon por parte de la población asociada a la producción de narcóticos. Habitualmente, los vínculos entre el narcotráfico y la violencia antiestatal se ha contemplado desde el punto de vista económico como una simbiosis que alimenta en términos financieros a los responsables de la acción militar. Pero además, la asociación al narcotráfico ejerce otras funciones igualmente relevantes para una narcoinsurgencia. Para empezar, hay que tomar esta vinculación como una vía para consolidar una sólida base social entre los pobladores rurales que viven al margen del Estado debido a que su subsistencia económica está asociada al narcotráfico. De este modo, el discurso ideológico de estas organizaciones pierde relevancia puesto que el apoyo social depende fundamentalmente de su eficacia a la hora de actuar como un poder paraestalal protegiendo y organizando a la población bajo su control. Por otra parte, el tráfico de drogas funciona como un canal de internacionalización. En la medida en que los circuitos de tráfico ilegal de armas y blanqueo de capitales corren paralelos al narcotráfico, un grupo armado que se involucra en la venta de narcóticos encuentra un camino para comprar equipo militar y "lavar" los recursos económicos que obtiene de sus actividades. En cualquier caso, este modelo estratégico se enfrenta a la dificultad de mantener la cohesión de una estructura armada insurgente cuyos escalones inferiores se responsabilizan de recolectar los impuestos extraídos de campesinos y mafiosos vinculados a la producción de narcóticos. De hecho, bajo estas circunstancias, resulta frecuente que se den casos de corrupción o que sectores disidentes del grupo armado aprovechen sus contactos con las mafias del narcotráfico para romper con la dirección central y comenzar a operar por su cuenta.

Una serie de factores favorecen que el modelo de la narcoguerrilla pueda reproducirse en ciertas áreas de América Latina. Para empezar, muchos Estados de la región presentan una implantación débil en fragmentos sustanciales de su territorio que permanecen vulnerables a la extensión de la producción de narcóticos. Tal es el caso en zonas de Perú, Ecuador, Bolivia y Venezuela, además del ya conocido caso de Colombia. Por otro lado, grupos armados de uno u otro signo verán en su asociación con el narcotráfico una oportunidad para financiarse, consolidar una base social e internacionalizarse. Paralelamente, la bastedad de los intereses de las mafias del narcotráfico reclamarán el establecimiento de alianzas que le proporcionen protección militar. Ambas tendencias convergerán para facilitar el establecimiento de las alianzas sobre las que se establece el esquema de la narcoinsurgencia.

Ciertamente, las tres estrategias armadas presentadas son comportamientos que no tienen porque darse de forma pura en la realidad. De hecho, es probable que los modelos presentados se mezclen en alternativas mixtas donde, por ejemplo, grupos narcoinsurgentes recurran a prácticas de terrorismo urbano o desarrollen rasgos propios de una insurgencia virtual. En cualquier caso, las tres alternativas estratégicas presentadas señalan a que existen escenarios en América Latina bajo los que resultaría verosímil el uso de una violencia antiestatal de proporciones significativas.

La intervención de las fuerzas armadas en misiones de seguridad interior

La confrontación de unas amenazas de estas características exige un replanteamiento de la forma en la que tradicionalmente los Estados latinoamericanos han confrontado las amenazas a su seguridad interior. Para empezar, es necesario cuestionarse hasta que punto es función de las fuerzas armadas actuar en tareas de seguridad interior. Frente a esta cuestión, se han elaborado dos planteamientos radicalmente diferentes. Por un lado, aquellos que apuntan a que las tareas propias de las fuerzas armadas deben ser exclusivamente de defensa exterior, transfiriendo cualquier misión en el interior de los Estado a la policía. Por otra parte, otro punto de vista que sostiene la implicación sistemática de las fuerzas armadas en la lucha contra amenazas interiores. Ambos planteamientos presentan graves problemas. De hecho, proponer la exclusión sistemática de las fuerzas armadas latinoamericanas de las tareas de seguridad interior equivale a negarse a ver las enormes dimensiones que en muchos casos presentan las amenazas domésticas y también la extrema debilidad de muchos de los aparatos policiales de la región. Al mismo tiempo, favorecer una participación sistemática de los militares para confrontar crisis de seguridad interiores dificulta el control civil de las fuerzas armadas, amenaza con politizar el estamento castrense y coloca a las fuerzas armadas en una posición que facilita la comisión de abusos de los derechos humanos y delitos de corrupción.

Frente a estas dificultades, parece conveniente plantear la posibilidad de un compromiso flexible de las fuerzas militares con la seguridad interna. Para ello, deberían establecerse algunos criterios básicos que determinasen en que circunstancias sería necesaria la presencia militar para garantizar el orden público y cuando no. Al menos tres criterios básicos parecen determinantes a la hora de valorar un riesgo y determinar hasta que punto exige una intervención castrense. Para empezar, debería ser valorado su "letalidad". Es decir, la capacidad de la amenaza para provocar perdidas humanas relevantes. Este sería el caso, por ejemplo, de una eventual campaña terrorista; pero no así de una huelga en ciertas infraestructuras básicas. Un segundo factor a considerar sería el "volumen" de dicha amenaza. Dicho de otro modo, el número de personas que podrían verse afectadas por la misma. En este sentido, parece lógico pensar que el despliegue de las fuerzas armadas se conveniente en el caso de que la actividad de una guerrilla adquiriese ciertas dimensiones y no cuando se produjese incidentes aislados y de escasa importancia. Finalmente, un factor que debería ser considerado sería la "intencionalidad". Esto es, las fuerzas armadas deberían intervenir cuando las acciones que pusiesen en riesgo la estabilidad interna estuviesen dirigidas de forma premeditada a socavar el orden público y no fuesen solamente una concatenación de hechos graves, pero no planificados. Así, parecería necesario desplegar las fuerzas armadas en caso de una oleada de ataques diseñados por un grupo mafioso para presionar en contra de una decisión gubernamental; pero no sería así cuando se tratase simplemente de una oleada de crímenes de igual gravedad; pero no conectados entre sí. La valoración de las amenazas interiores en función de estos tres criterios -"letalidad", "volumen" e "intencionalidad" -permitiría determinar en que ocasiones el despliegue de las fuerzas armadas en tareas de seguridad interior resultaba imprescindible. Igualmente, serviría para valorar cuando una amenaza, tras perder estas características, hacía innecesaria la intervención de las tropas.

Una segunda cuestión sobre la participación de fuerzas militares en tareas de seguridad interna estriba en como hacer compatible su intervención con la supremacía del poder civil y el respeto a los derechos humanos. Aquí, el problema estriba en como hacer compatibles dos lógicas contrapuestas. Por un lado, los principios del Estado de derecho que demandan un uso lo más limitado posible de la fuerza para el mantenimiento del orden en la medida en que todos los ciudadanos son sujetos de derechos. Por otra parte, los fundamentos de la estrategia militar que pasan por el cumplimiento de la misión de restaurar la estabilidad interior a través de la derrota bélica de los grupos adversarios. No existen soluciones mágicas para armonizar estas dos lógicas. Solo el estudio de las condiciones específicas de cada caso puede servir para aportar soluciones concretas.

Sin embargo, hay algunos criterios generales que podrían ser planteados. Para empezar, es indiscutible que en el desarrollo de operaciones de seguridad interior debe mantenerse siempre la supremacía de la autoridad civil en la conducción de las operaciones. Este principio es aún más relevante si se tiene en cuenta que la participación del Ejército en el mantenimiento del orden público siempre es necesariamente una tarea cargada de connotaciones políticas. En consecuencia, es imprescindible que se lleve a cabo bajo una estrecha supervisión de las autoridades civiles. En cualquier caso, también parece conveniente tomar en cuenta otras dos cuestiones fundamentales para asegurar una participación de las fuerzas militares en tareas de seguridad interior que resulte beneficiosa para el orden público y no choque con el Estado de derecho. Por un lado, resulta imprescindible que se establezcan mecanismos que coordinen la intervención militar con las medidas de la administración civil destinadas a hacer frente a la amenaza que se pretende sofocar. Dicho de otra manera, los aspectos militares de la gestión de la crisis no pueden ser aislados del paquete de medidas políticas con las que las autoridades civiles quieren contribuir a su resolución. Por otra parte, resulta imprescindible que la legislación que rija la actuación de las fuerzas armadas para confrontar riesgos domésticos sea realista y concuerde con las condiciones reales de la situación. Una normativa excesivamente rígida y legalista pueden servir de estimulo para que las fuerzas armadas se salten la ley en lugar de ser útil como un escudo contra potenciales abusos contra la población civil.

Por último, es necesario considerar que modelo de fuerzas armadas tendrán que desarrollar los Estados latinoamericanos para hacer frente a las nuevas amenazas interiores. Esto es particularmente importante si se tiene en cuenta que, a medida que se resuelven las últimas querellas fronterizas entre los Estados latinoamericanos, la confrontación de los riesgos interiores cobrará relevancia como tarea de las fuerzas armadas de la región. Tres tipos de cambios parecen fundamentales para capacitar a aquellos estamentos militares del continente obligados a desarrollar misiones de seguridad interior. En primer lugar, es necesario introducir reformas sustanciales en el campo del personal que incluyan un avance hacia la profesionalización de los efectivos y una reducción paulatina de la confianza en la conscripción. Hay dos razones para un paso de estas características. Para empezar, la necesidad de contar con personal altamente cualificado, especialmente cuando se trata de desarrollar misiones tan complejas como la contrainsurgencia o la lucha antidroga. Pero además, porque la presión de la opinión pública en muchas sociedades latinoamericanas hace cada vez más costoso en términos políticos el despliegue de soldados de recluta obligatoria en misiones que pueden poner en riesgo sus vidas.

Un segundo ámbito donde se requieren cambios en la cuestión del equipamiento. Hasta muy recientemente, la mayor parte de las fuerzas armadas de la región han invertido el grueso de sus presupuestos de adquisiciones en la compra de equipos tecnología media-alta y alta destinados a misiones de naturaleza convencional. Sin embargo, se ha relegado a un segundo plano la compra de multiplicadores de fuerza críticos para el desarrollo de misiones de seguridad interna. Se trataría de dar prioridad a la compra de cierto tipo de equipos como sistemas ligeros para la intercepción (aviones COIN y patrulleras), medios de movilidad aérea (helicópteros) y fluvial (embarcaciones de transporte ligero), material de comunicaciones y otro equipo de apoyo, etc. Ello implicará en la mayoría de los casos renunciar a material muy costoso destinado a misiones más convencionales que, en algunas ocasiones, resultan menos urgentes que el mantenimiento del orden y la seguridad interna. Para concluir, también resultaría necesario introducir ciertas modificaciones en la estructura de fuerzas con el fin de diseñar unidades más ligeras y flexibles que se adaptasen mejor al cumplimiento de las misiones internas más frecuentes como contrainsurgencias, antiterrorismo y antidroga. Todas estas medidas no deberían conducir a una completa eliminación de las capacidades convencionales de las fuerzas armadas latinoamericanas en la medida en que continuarán teniendo la responsabilidad de velar por la soberanía y la integridad de sus países. Pero en ciertas áreas del continente, particularmente en la región andina, debería significar un cambio de énfasis que diese prioridad a las tareas de seguridad interior que se perfilan como mucho más urgente de cara al futuro.